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한동훈이 열변 토한 이재명 범죄액 수천억 속 함정

검찰. ⓒ뉴시스

검찰이 더불어민주당 이재명 대표의 구속영장을 청구하면서 대장동 개발에 의한 배임 액수로 특정한 건 4천895억 원인데, 이 숫자에 여러 의문이 제기된다. 한동훈 법무부 장관은 27일 국회 본회의에서 검찰을 대리해 이 대표에 대한 체포동의안 제안설명을 하면서, 이 대표의 배임액과 관련해 “(성남)시민의 입장에서는 ‘단군 이래 최대 치적’이 아니라 ‘단군 이래 최대 손해’라는 말이 어울린다 하겠다”고 말했다. 한 장관이 ‘최대 손해’라고 역설한 이 대표의 배임액은 과연 설득력이 있는지 살펴보자.

검찰이 배임액을 특정한 근거는 이 대표가 성남시장 시절 대장동 개발로 아파트를 분양해 얻은 화천대유 민간업자들의 이익을 포함한 최종 개발 이익 중 70%(6천725억 원)를 성남도시개발공사가 배당받도록 설계하지 않았다는 것이다.

당시 성남시는 개발 이익 환수액을 비율로 정하지 않고 금액으로 정했는데, 그 금액이 임대주택 용지 개발에 대한 확정 이익 1천830억 원이었다. 아파트 분양 이익까지 포함해서 70% 환수율을 정했으면 6천725억 원을 환수할 수 있었는데, 일부 토지 개발 이익 1천830억 원이라는 금액만 사전에 정해놓았기 때문에 그 차액 4천895억 원 만큼 환수하지 못해 그만큼 성남시에 손해를 끼쳤다는 논리다. 검찰은 성남시가 판교 1공단 공원화 비용 2천761억 원을 기부채납 형식으로 받은 것과 사업부지 외 터널, 배수지, 고속도로 진입로 공사비용 약 920억 원을 추가로 받아낸 것은 환수액에서 제외했다.

판교 1공단 공원화를 위한 기부채납액과 대장동 사업부지 외 공사비까지 포함하면 성남시가 대장동 개발로 환수한 돈은 약 5천500억 원이 된다. 그러나 검찰이 환수액을 1천830억 원으로 축소함에 따라 배임액이 4천895억 원이 됐다. 환수액이 줄면서 배임 범죄 액수가 늘었다.

적정 환수율 70%, 취약한 근거


검찰은 구속영장에 성남시의 적정 환수율을 70%라고 특정했다. 다만 이 비율이 어떤 법적 구속력을 갖는지는 아무런 설명을 하지 않았다.

이 비율은 어떻게 해서 나온 것일까? 대장동 개발 관련 성남도시개발공사 주무 부서인 개발사업1팀 직원의 의견이 시발점이다.

공사의 개발사업1팀 직원이 2015년 2월경 사업자 공모 과정에서 개발이익에 대한 공공의 적정 배당비율을 70%로 산정하고, 공모 때 이 같은 비율을 제시하는 사업자 측에 만점을 주는 방안을 건의했다는 것이 핵심 근거다.

이에 따라 검찰은 “피의자(이재명), 정진상, 유동규는 공사의 개발이익 확대에 대한 기여도, 종래 개발 이익의 50%를 성남시 측에 제공하려 했던 김만배 등 민간업자 측의 제안 내용, 하남시 지역현안 도시개발사업에서의 이익배분 사례 등을 근거로 민간업자와의 이익 배분 과정에서 개발 이익의 70%를 공사의 적정 배당이익으로 확보할 수 있었다”고 구속영장에 적었다.

직원 한 명이 제시한 적정 환수율이 70%였는데, 이 의견을 묵살해서 결과적으로 그만큼 환수하지 못한 것이 범죄가 된다는 논리다.

대장동과 같은 민관공동개발의 경우 그 이익에 대한 공공 환수비율이 어느 정도가 적정한지는 현행법으로 명확히 규정돼 있지 않다.

검찰은 이 점을 이용해 공사 담당 부서에서 나온 일부 의견을 근거로 70%라는 적정 환수율을 책정했다. 검찰 스스로도 산정 근거 부실을 인정했다. 검찰 관계자는 산정 기준으 묻는 취재진 질문에 “공모지침 작성 당시 주무부에서 검토한 내용이 있었고, 내부 보고 과정에서 다른 개발이익이 검토된 내용을 종합적으로 고려해 70%를 가져올 수 있는 사업이었다고 보고 있다”고 답했다.

지난 24일 오후 경기도 성남시 분당구 대장동 개발사업 현장의 모습. ⓒ제공 : 뉴스1

이 비율의 적절성에 대해서는 현행법 중 개발이익 환수와 관련해 규정하고 있는 ‘개발이익 환수에 관한 법률(이하 개발이익환수법)’, 택지개발촉진법, 대장동 사건을 계기로 민관공동개발 이익 환수 규정 필요성에 따라 발의된 도시개발법 개정안 등을 통해 추정해 볼 수는 있다.

개발이익환수법은 민간의 개발부담금 부담률은 20~25%로 규정하고 있는데, 이는 검찰이 공사 직원의 의견을 근거로 특정한 적정 환수율 70%보다 현저히 낮다.

또한 민관공동개발 이익 환수 규정 필요성에 따라 국토교통부가 지난 2021년 11월 발표한 도시개발사업의 공공성 강화 방안과 이를 반영한 도시개발법 개정안은 민간의 이윤율 상한을 10%로 뒀다. 이는 개발 과정에서 민간이 부담하는 총사업비 기준 비율이다. 예를 들면, 민간업자가 지출한 개발비용이 1000억 원이라고 했을 때, 100억 원 이상의 이윤을 가져가지 못한다는 것이다. 10% 초과 이윤은 공공에 환원된다. 총사업비는 용지비, 용지부담금, 조성비, 기반시설 설치비, 직접인건비, 이주대책비, 판매비, 일반관리비, 자본비용 및 그 밖의 비용을 합산한 금액이다. 택지개발촉진법 시행령은 민관공동개발시 민간업자의 이윤율을 총사업비의 6%로 제한하고 있다.

도시개발법 개정안과 택시개발촉진법 시행령은 총사업비 대비 이윤율 상한을 정하고 있는데, 이는 검찰이 특정한 적정환수율과는 산정 방식과 결과적 측면에서 완전히 다르다.

검찰이 제시하는 ‘적정 환수율’을 정해놓는다고 했을 때 발생하는 모순도 있다. 대장동처럼 부동산 경기가 활성화된 시점에 막대한 분양 수익이 발생해 그에 따른 개발 이익도 늘어났다면 지자체가 환수하게 되는 이익도 늘어난다. 반대로 부동산 경기가 하강해 분양 수익이 미미하거나 마이너스가 된다면 지자체의 환수액이 그만큼 줄어들 수밖에 없다. 그렇게 되면 환수액을 비율이 아닌 금액으로 정해놓지 않았기 때문에 배임이라는 논리도 성립하게 된다.

또한 공공 환수율을 미리 정해놓을 경우 민간업자들이 개발비용을 부풀려 환수 가능한 액수를 축소할 가능성에도 노출된다. 개발비용이 늘어나면 당연히 개발이익도 줄고, 그만큼 공공 환수액도 줄어들기 때문이다.

한 예로 경기도 의왕시 백운밸리 개발사업의 경우 대장동 개발과 비슷한 시기에 시작했고, 예정 수익도 비슷했으나, 개발 이익 공공 환수율을 50%로 정했다. 그러나 2020년 기준 개발 이익은 403억 원 적자였다. 감사원은 2020년 9월 보고서에서 “의왕도시공사의 PFV(의왕백운프로젝트금융회사)에 대한 관리·감독 부실로 민간 주주사와의 특혜계약 등으로 403억 원의 손실이 발생했다”고 지적했다. 이렇게 되면 지자체 환수액은 0원이 된다.

그래서 택지개발에 따른 이익 중 일부를 안정적으로 환수했다는 것이 당시 성남시의 입장이었다. 이재명 대표도 같은 이야기를 하고 있다.

화천대유 몫 분양 이익을 개발 이익에 우겨넣은 검찰


검찰은 화천대유 몫 분양 이익을 개발 이익에 포함시켰는데, 구속영장에는 이 근거에 대한 검토 흔적을 전혀 찾아볼 수 없다.

이재명 더불어민주당 대표가 위례 신도시·대장동 개발사업 비리 의혹 관련 2차 검찰 소환조사 차 10일 서울 서초구 서초동 서울중앙지방검찰청에 출석 입장을 밝히고 있다. 2023.02.10 ⓒ민중의소리

검찰의 논리대로면 아파트 분양 이익을 사전에 정확히 예측해야 배임를 피해갈 수 있다. 이런 식이면 그 어떤 지자체가 위험을 무릅쓰고 민간과 개발 사업을 공동으로 추진할 수 있을지 의문이다. 리스크를 최소화하기 위해서는 개발 지역의 부동산 시세를 임의로 고정시켜 놓아야 하는데, 법적으로 불가능한 일이다.

검찰 주장처럼 건물에 대한 분양 이익이 개발 이익에 포함되는지에 대한 법적 근거는 없는 상태다. 오히려 개발이익환수법 총칙에서 말하는 개발 이익의 범위는 토지 자체에 한정돼 있다. 개발이익환수법은 “개발 이익이란 개발 사업의 시행이나 토지이용계획의 변경, 그밖에 사회적·경제적 요인에 따라 정상지가 상승분을 초과해 개발 사업을 시행하는 자나 토지 소유자에게 귀속되는 토지 가액의 증가분을 말한다”고 규정하고 있다. 

다만 도시개발 사업 범위에는 통상 토지와 건물 사업이 모두 포함된다. 그렇다고 건물까지 공영 개발을 하는 경우는 드물다. 토지개발 수익은 대부분 불로소득이라 공공이 환수해야 한다는 논리가 자연스럽지만, 건물 분양은 성격이 다르다. 건물 분양은 입찰가로 토지를 매입해 막대한 건설 비용을 투입하는 과정을 거쳐야 하기 때문에 각종 위험이 뒤따른다.

택지 개발과 건물 개발(아파트 분양 등) 에 적용되는 법도 구분돼 있다. 택지 개발은 도시개발법과 택지개발촉진법에, 건물 개발은 주택법에 근거해 이뤄진다.

공공이 분양을 할 수도 있다. 그러나 이를 위해서는 토지 매입비, 건설비를 투입해야 하는데, 대장동 개발 당시 택지개발 비용도 없어 민간을 끌여들였던 성남시가 더 많은 비용이 드는 아파트 분양을 과연 시행할 능력이 됐을지 의문이다. 현실과 괴리가 있다는 것이다.

당시 성남시가 전체 개발 과정에서 투입한 비용은 25억5천 원이 전부다. 이는 택지개발을 위해 설립한 PFV ‘성남의 뜰’에 성남도시개발공사가 출자한 금액이다. 성남의 뜰 전체 출자액 50억 원 중 과반을 출자한 성남도시개발공사가 대주주가 돼 다른 민간 출자자들보다 의사결정의 우위를 점했고, 임대주택 용지 상당액 배당을 받을 수 있는 1종 우선주를 보유하도록 했다.

검찰이 특정한 성남시의 환수액 1천830억 원만을 전체 환수액으로 인정한다 하더라도 결과적으로 25억 원을 투입해 1천805억 원을 공공에 환원한 것이 된다.

다만 민간업자의 막대한 분양 이익이 논란이 되는 만큼, 분양 이익 공공 환수에 관한 법 제도적 정비는 필요한 상황이다. 

아파트 분양 이익을 선택적으로 포함한 검찰


검찰은 대장동 사업 총이익을 계산할 때 화천대유와 관계사 천화동인 1~7호 민간업자들의 택지개발 이익, 화천대유의 아파트 분양 수익, 화천대유의 자산관리 위탁수수료를 더했다. 구체적으로는 택지개발 이익 4천54억 원, 화천대유 직접 사용 5개 필지에 대한 아파트 분양 수익 3천690억 원, 화천대유의 자산관리 위탁수수료 140억 원 등을 포함해 총 7천886억 원이다.

그런데 당시 대장동 개발에 따른 아파트 분양에 참여한 민간회사는 화천대유만 있었던 것이 아니다. 화천대유 외에도 성남대장PFV, 성남대장1PFV도 분양에 참여해 막대한 분양 수익을 거뒀다. 이들 회사의 감사보고서에 따르면 2021년까지 대장동 아파트 분양으로 얻은 이익은 성남대장PFV 2천487억 원, 성남대장1PFV 2천594억 원, 총 5천여억 원에 이른다. 이들 회사는 각각 3개 블록에 대한 분양권을 얻었다.

검찰이 총이익을 계산할 때 화천대유 외 나머지 2개 회사의 분양 이익은 왜 뺐을까? 검찰은 이재명 대표 배임 혐의의 공모자가 화천대유 대표였던 김만배 씨라는 판단을 전제로 화천대유 몫 분양 이익만 배임액 산정의 근거가 되는 대장동 개발 이익에 포함시켰다.

이런 논리라면 화천대유가 나머지 두 회사 분양권 추첨을 주도했으므로 이들 회사의 분양 이익 약 5천억 원도 개발 이익에 포함될 수 있다. 그렇다면 이 대표의 배임액은 더 늘어날 수 있을 텐데, 검찰은 왜 이들 회사의 분양 이익을 총이익에 넣지 않았는지 의문이다.

이들 두 PFV에 주도적으로 참여한 건 건설회사 J사인데, 이 회사는 아파트 시공도 맡아서 막대한 이익을 얻었다. 경제정의실천연대(경실련) 등은 이와 관련해서도 특혜 비리가 없었는지 수사가 필요하다고 주장해왔다. 화천대유와 J사 등의 분양 이익은 약 8천600억 원에 이른다. 택지개발 이익 4천54억 원의 두 배가 넘는다.

검찰이 전체 분양 이익까지 건드리게 되면, 결국 이 사건의 초점은 민간업자들의 이권 카르텔로 옮겨질 가능성이 크다. 이 사건이 처음 불거진 이유도 화천대유 일당이 거둬들인 막대한 이익 때문이었다.

검찰은 이를 지자체장이 깊숙이 개입한 이른바 ‘지역 토착비리’로 프레임을 전환하고자 이 대표의 구속영장을 청구하기까지 무려 1년 반가량 걸렸다.

한편, 1차 수사팀에서는 이 대표의 배임액을 651억 원으로 책정하면서, 화천대유의 분양 이익을 특정하지 못한 채 ‘+α’로 열어뒀었다.

기부채납은 공공환수가 아닌가?


검찰은 대장동 개발 사업으로 성남시가 환수한 이익을 임대아파트 용지(A10블록) 조성 관련 개발 이익 1천830억 원에 불과하다고 판단했는데, 이는 당초 성남시가 환수했다고 밝힌 5천503억 원과는 4천억 원에 가까운 차이가 있다.

성남시(성남도시개발공사)가 산정한 대장동 개발사업 확정이익 내역 ⓒ성남도시개발공사

대장동 개발 계획 수립 당시부터 성남시는 대장동과 판교 1공단을 결합해 개발하는 방식을 택했다. 성남시의 지속적 발전을 위해 대장동 일원을 전략적으로 개발하는 것과 함께 서로 다른 2개 지역을 하나의 구역으로 결합 개발해 지역균형발전을 도모하려는 목적에서였다.

이에 따라 판교 1공단 공원화를 하는 것 역시 대장동 개발 사업 중 하나였고, 성남시는 1공단 공원화 비용 2천761억 원도 민간업자들에게 부담을 시켰다. 여기에 더해 2017년경 부동산 경기가 활성화되는 조짐이 보여 민간업자들의 이익이 당초 예상치보다 늘어날 것이라는 전망을 토대로 사업부지 외 터널, 배수지, 고속도로 진입로(대장IC) 확장 공사비용 약 920억 원을 추가로 확보했다. 이 역시 기부채납의 일환이다.

이 비용까지 합하면 성남시가 말하는 환수액은 5천503억 원이 된다. 여기서 임대아파트 용지 개발에 따른 확정 이익 1천830억 원이 당초 성남시가 책정한 1천822억 원과 차이가 나는 이유는 토지감정가액 변동 때문이다.

검찰은 기부채납액과 터널 공사 등 추가 부담금을 공공환수액에서 제외했다. 구속영장은 물론 비공개 브리핑에서도 이와 관련한 합당한 설명을 내놓지 않았다.

기부채납을 공공환수로 볼 수 있는지 여부는 관점에 따라 다르긴 하다.

민간 사업자의 회계적 측면에서 보면 기부채납은 사업자가 부담하는 비용에 해당한다. 경실련의 경우 사업비 자체에 공원 조성비 등이 포함돼 있으므로 기부채납 역시 비용으로 봐야 한다고 주장한 바 있다. 그러나 개발구역 내 기반시설 기부채납과 달리 대장동 사례와 같이 개발구역 밖에 기반시설을 지으면 민간업자가 개발 지역에서 얻는 이익이 없기 때문에 공공환수로 봐야 한다는 견해도 있다.

개발구역 내 기부채납 여부를 차치하더라도, 기부채납의 실질 등 내용적으로 접근할 경우 이야기는 조금 다르다.

우선 기부채납을 법률적으로 정의하는 국유재산법과 공유재산 및 물품관리법에 따르면 기부채납은 ‘국가 또는 지방자치단체가 무상으로 취득하는 것’이라고 정의한다. 일종의 환수 개념으로 보고 있는 것이다.

정부 및 지자체 연구 용역을 포함한 공식적인 자료에서도 기부채납이 대개 공공환수의 일환으로 인정된다.

서울시정개발연구원은 2011년 발간한 ‘도시개발에 따른 개발이익 환수실태 및 제도개선 방향 연구’에서 ‘기부채납의 개발 이익 환수제도 성격’에 대해 이같이 규정했다.

“기부채납은 개발 사업으로 발생하는 기반시설의 수요를 충당하는 것이 기본 목적이기는 하지만, 개발 이익 환수 목적도 존재한다. 기부채납률을 일정률 이상으로 정하거나 사업 규모가 클수록 기부채납률이 증가하는 것은 기부채납이 해당 사업에 요구되는 기반시설의 설치와 함께 개발 이익 환수 목적도 있음을 보여준다. 그리고 기부채납으로 해당 개발 사업의 기반시설뿐 아니라 광역시설을 확보하는 데도 충분히 기능하고 있는 사례를 보면 기부채납이 개발 이익 환수 성격을 지님을 알 수 있다.”

국토교통부 의뢰로 국토연구원이 2016년 펴낸 ‘개발부담금 부과실태 조사 및 개선방안 마련 연구’ 보고서에서도 “기부채납은 기본적으로 개발사업에서 필요한 공공시설을 확보하기 위한 제도로서 개발 이익을 환수하려는 제도는 아니지만, 공공시설용지의 무상 확보라는 측면에서 광의의 개발 이익 환수방법의 하나로 보기도 한다”고 명시돼 있다.

한편, 기부채납액을 공공환수액에서 제외한 검찰의 시각은 윤석열 대통령의 인식과 일치한다. 윤 대통령은 대선 후보 시절 “도로, 터널, 공원을 만들었다고 해서 이익을 환수했다고 하지 않는다”고 주장한 바 있다.

참고자료

1. 개정 국토법에 따른 공공시설 등 설치비용 개념과 제도 운용방향 / 서울연구원, 2022
2. 개발부담금 부과실태 조사 및 개선방안 마련 연구 / 국토연구원, 2016
3. 시개발에 따른 개발이익 환수실태 및 제도개선 방향 연구 / 서울시정개발연구원, 2011
4. 개발부담금부과처분취소 사건 대법원 판결 / 2016두40863
5. PFV 출자 타당성 검토 매뉴얼 / 한국지방행정연구원, 2022
6. 개발이익 공공환원 사례 심층연구 / 경기연구원, 2019
기타. 이재명 구속영장청구서, 서울중앙지검 4차장 비공개 간담회 내용 등 참조


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