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‘세수 펑크’ 둘러싼 윤석열 정부 재정 운용의 문제

서민 지원 축소 조짐, 공공연한 불용 종용…긴축 재정·대기업 감세 기조 전환 필요성 제기

윤석열 대통령이 지난해 10월 27일 오후 서울 용산 대통령실 청사에서 열린 제11차 비상경제민생회의에서 추경호 경제부총리 겸 기획재정부 장관과 논의하고 있다. (사진=대통령실 제공) 2022.10.27. ⓒ뉴시스

정부 세수가 당초 예상보다 적게 들어오면서 대규모 ‘세수 펑크’ 우려가 커지고 있다. 세수를 메꾸기 위해 서민 세제 지원을 축소하려는 정황도 보인다. 재정 당국이 각 부처에 이미 세워진 예산을 제대로 쓰지 못하게 압박을 넣는다는 건 공공연한 의혹이다. 문제는 당장 부족한 세수만이 아니다. 경기가 어려워지고 있어 정부가 보다 적극적으로 재정을 풀어야 한다는 목소리가 나온다. 정부는 국채 발행이라는 정공법을 두고 재정건정성에 집착한다. 대기업 감세를 강행해 놓고 재정건정성을 외치는 정부를 향한 비판과 우려의 목소리가 터져 나온다.

19일 기획재정부에 따르면, 올해 조세특례 심층평가 대상은 23건으로, 이 중 13건이 임의평가 대상이다.

조세특례는 정책 목표 달성을 위해, 일정 요건에 해당하는 경우 세금을 걷지 않거나 깎아주는 세제 지원 제도다. 기재부는 매년 심층평가 대상을 선정해, 정책 목적 부합 여부 등을 판단해 특례를 폐지·수정하는 등 세제 지원을 정비한다.

심층평가 대상은 의무평가 대상과 임의평가 대상으로 구분된다. 의무평가 대상은 해당 연도에 적용기한이 종료되고, 연간 조세특례 금액이 300억원 이상인 항목이다. 이들 항목은 기재부가 평가 필요성을 판단하지 않고, 의무적으로 평가하게 된다. 임의평가 대상은 특례 시행 기한이 남아 있더라도 기재부가 임의로 선정한다.

기재부가 올해 선정한 임의평가 대상은 최근 5년 내 가장 많다. 2019년과 2020년에는 임의평가 대상이 없었고, 2021년과 2022년에는 각각 3건, 4건이었다. 임의평가 대상이 10건을 넘은 건 이례적이다.

올해 임의평가 대상에는 근로장려금(EITC)이 포함됐다. 일을 하지만 소득이 일정 기준에 미치지 못하는 가구에 지급하는 지원금으로, 대표적인 저소득 가구 지원 제도다. 맞벌이 기준 소득이 3,800만원 미만인 가구에 최대 330만원을 지원한다.

서민 주거 안정 지원 제도도 평가 대상에 올랐다. 월세액 세액공제는 연봉 7천만원 이하 무주택 세대주가 국민주택 규모(85㎡) 이하 또는 기준시가 3억원 이하 주택에 세 들어 사는 경우 연말정산으로 월세 납부액의 최대 17%를 소득세에서 세액공제하는 제도다. 무주택근로자 주택자금 특별공제는 전세대출 상환액의 40%를 근로소득에서 공제한다. 만 19~34살 청년의 주택청약종합저축 이자소득에 대해 최대 500만원까지 비과세하는 제도도 기재부는 들여다보기로 했다.

윤석열 정부 들어 지원을 확대한 제도가 올해 임의평가 대상에 다수 포함됐다는 점에서 의아하다. 지난해 7월 기재부가 마련한 세재개편안에는 근로장려금 최대지급액을 인상하고, 월세액 세액공제율을 상향하는 내용이 담겼다. 근로장려금 확대는 윤 대통령 취임 직후 발표된 새정부 경제정책방향에서 사회안전망 강화를 위한 정책 과제로 제시되기도 했다.

정부가 서민 지원 제도에 대해 별안간 적합성을 따져봐야겠다고 하는 배경으로 세수 감소가 지목된다. 예상보다 세수가 적게 들어오자, 감소분을 충당하기 위한 수단으로 조세특례를 축소하려는 것 아니냐는 의구심이 제기된다. 정부로서는 조세특례를 줄이는 만큼 추가적인 세수를 확보할 수 있다. 반대로 서민 입장에서 기존 조세특례 축소는 증세와 같은 부담으로 작용한다.

정세은 충남대 교수는 조세특례 임의평가 대상이 급격하게 늘어난 데 대해 “세수 감소 상황에서 조세특례를 만지작거리는 모습으로 비친다”고 말했다. 이어 “재정 운용 실패를 서민에 전가해 고통을 가중시켜서는 안 된다”고 강조했다.

정부는 조세특례 심층평가 대상 선정과 세수 상황은 무관하다는 입장이다. 기재부는 지난 17일 “조세특례 임의평가 대상 13건은 외부 민간 전문가 등으로 구성된 조세특례 성과평가 자문위원회 심의 과정을 통해 지난해 12월 선정됐다”고 전했다.

자문위원장은 기재부 세제실장이다. 간사는 기재부 조세정책관이 맡는다. 추가로 기재부·국세청·관세청 소속 고위공무원이 정부위원으로 참여한다. 민간위원은 기재부 장관이 임명한다. 사실상 기재부가 권한을 갖는 구조라는 점에서 기재부 해명은 궁색하다. 심층평가 대상을 선정한 지난해 12월이면 이미 올해 세수 감소를 충분히 예상할 수 있는 시점이었다.

기재부는 심층평가 대상에 대한 연구용역이 진행 중이라며 “축소나 폐지를 계획한 바 없다”고도 했다. 국책연구기관인 한국개발연구원과 한국조세재정연구원이 연구용역을 맡았다.

올해 상반기가 채 지나지 않은 상황에서 세수 결손 우려가 터져 나왔다. 올해 1~2월 누계 국세 수입은 전년 동기 대비 15조 7천억원 줄었다. 2월 감소분은 9조원으로, 1월 감소분 6조 7천억원보다 감소 규모가 커졌다. 정부가 1년간 걷어야 할 목표 세수 대비 실제 걷은 세수의 비율을 나타내는 진도율을 보면, 올해 1~2월 누계 기준 13.5%다. 전년 동기(17.7%)와 최근 5년 평균치(16.9%)에 크게 못 미친다. 저조한 진도율은 재정 운용에 빨간불이 켜졌다는 걸 의미한다. 3월부터 지난해와 비슷한 수준으로 국세가 걷혀도 올해 총세수는 세입예산에 20조원가량 미달하게 된다. 정부가 잡은 올해 국세수입(400조 5천억원)은 지난해(395조 9천억)보다 규모가 크다.

정부가 세수 결손 가능성을 시인하기에 이르렀다. 추경호 부총리 겸 기재부 장관은 지난 7일 경기 평택시 삼성전자 평택캠퍼스를 방문한 자리에서 “당초 세입 예산을 잡았던 것보다 (올해 세수가) 부족할 것으로 보인다”고 언급했다.

정부는 세수 감소 원인으로 기저효과와 경기침체를 들었다. 코로나19 팬데믹 와중이던 2021년 하반기 세정 지원 차원에서 납부 유예를 실시하면서 지난해 1~2월 세수가 일시적으로 늘었고, 상대적으로 올해 세수 감소 폭이 커졌다는 게 기재부 설명이다. 이연세수 등 기저효과를 8조 8천억원으로 추산했다. 총감소분의 56% 정도다. 나머지는 경기 침체 영향이라고 한다. 국민들이 씀씀이를 줄이면서 부가가치세가 크게 감소했다. 전년 동기 대비 감소 폭이 5조 9천억원(30%)에 달한다. 진도율은 16.7%로, 전년 동기 24.3%와 큰 차이를 보였다. 소득세도 6조원(19.7%) 줄면서 진도율이 예년 치를 밑돌았다. 주식 시장 위축은 증권거래세 감소로 이어졌다.

소득세·부가세와 3대 세목을 이루는 법인세는 세수 결손 뇌관이다. 법인세는 당해연도 실적에 대한 세금을 이듬해 3~4월에 납부한다. 지난해 하반기부터 경기가 고꾸라지기 시작했다. 내수 불황에 더해 국제 관계도 기업 경영 부담으로 작용하고 있다. 4분기 대중 무역수지는 적자 26억 2천만 달러를 기록했다. 관련 기업 타격이 불가피하다. CEO스코어가 국내 매출 상위 500대 기업 중 실적 확인이 가능한 262곳의 지난해 4분기 실적을 조사한 결과, 이들 기업 영업이익은 약 13조원으로 전년 동기 대비 69.1% 급감했다. 메모리 반도체 사이클도 하향세로 접어들었다. 삼성전자 지난해 하반기 영업이익이 전년 동기 약 30조원에서 15조원으로 반토막 났다. 연간 기준 감소 폭도 16%에 달한다. SK하이닉스도 지난해 영업이익이 전년 대비 44% 쪼그라들었다.

안일한 추계에 예상된 세수 감소

기재부의 세수 추계가 안일했다는 목소리가 나온다. 정부가 올해 예산안을 마련한 지난해 8월이면 경기 악화를 예상할 수 있는 시점이었음에도 지나치게 낙관적인 시각에서 법인세수를 예측했다는 것이다.

정부는 올해 법인세수를 105조원으로 잡았다. 지난해 103조 6천억원에서 1% 정도 증가한 수치다. 문제는 지난해 법인세수가 유례 없이 큰 규모였다는 점이다. 사상 첫 100조원 돌파였다. 팬데믹 국면에서 정부 재정 지출 확대와 보복 소비 등으로 기업 실적이 호조를 보인 영향이었다. 이전 수치를 보면, 2019년 72조 1천억원, 2020년 55조 5천억원, 2021년 70조 4천억원이다. 특수 상황이 아니라 통상적인 기준을 잣대로 세수를 추계했어야 한다는 게 전문가들 지적이다.

우석진 명지대 교수는 “2021년 법인세수 70조원을 기준으로 2022년과 2023년 2년간 10%씩 성장한다고 가정해 84조원 수준으로 추계했으면 논리성을 가질 수 있다”며 “100조원대를 유지할 수 있다고 예측하는 건 어색하다”고 설명했다.

법인세는 이듬해 경기를 온전히 예측해야 하는 소득세나 부가세와 달리, 예산안 편성 시점에 상당 부분 근거가 마련된 터라 상대적으로 예측이 용이한 세목이다.

우 교수는 “8월이면 상반기는 실적이 나왔고, 3분기도 불확실성 있기는 하지만 어느 정도 예상할 수 있는 시점”이라며 “법인세수 오차율은 보통 5% 수준에서 관리된다”고 말했다. 그러면서 “기재부가 게을렀다고 본다”며 “주요 기업 100곳만 전화를 돌려봐도 얼추 예상 영업이익 나오는데, 세수 추계를 엉터리로 한 것”이라고 비판했다.

예산안이 국회에 제출된 이후 과정에서의 문제점도 지적된다. 매년 9~12월 국회에서는 예산안과 세법개정안에 대한 조정 절차가 이뤄진다. 당초 정부가 제출한 세법개정안에서 변동된 내용을 반영해 국세수입 추계를 수정하는 게 관행이다. 세율이 달라지면 세수도 달라지는 만큼, 세수 추계 조정이 필요하다. 2021년 예산안 본회의 수정안은 국세 수입이 749억원 감액돼, 세목별로 조정내용을 반영해 본회의를 통과했다.

다만, 지난해에는 국세수입 추계가 바뀌지 않았다. 국회 예산안 처리 과정에서 쟁점이 된 법인세율 경우, 정부안은 최고세율을 기존 25%에서 22%로 내리는 내용이었으나, 여야 합의로 모든 구간에서 1%p씩 낮추는 내용으로 통과됐다.

예산안이 국회 본회의를 통과한 직후 장혜영 정의당 의원은 국회 전체 회의에서 “세법이 수정된 데 따라 조정되는 세입을 예산안에 반영하는 건 상식에 가깝다”고 지적했으나, 방기선 기재부 1차관은 “수정안 통과에 따른 세수 변화가 800억원 정도밖에 안 된다. 너무 미미해서 수정 없이 반영했다”고 주장했다.

국회 논의가 진행되는 3개월간 변하는 건 세법만이 아니다. 경기 상황도 바뀐다. 올해 성장률에 대한 정부 전망치는 지난해 6월 2.5%에서 12월 1.6%로 대폭 하향됐다. 세수 추계 기반이 되는 성장률 전망치는 낮춰놓고, 정작 세수 추계는 손보지 않은 것이다.

이상민 나라살림연구소 수석연구위원은 “정부 예산안이 국회에 제출되는 게 9월이니, 대략 7월 말 기준의 경제사회적 환경으로 세수를 예측한 것”이라며 “지난해 예산안이 통과된 건 12월 24일이었으니, 11월 말 기준의 경제사회적 환경으로 다시 예측치를 냈어야 한다”고 지적했다. 이어 “경제사회적 변화는 차치하더라도 국회 논의 과정에서의 세법 개정 내용은 반영해야 했다”며 “정부가 나태하다고 밖에 볼 수 없다”고 비판했다.

세수 추계에서 오차가 크게 나면 재정을 제대로 운용할 수 없다. 특히 세수가 예상보다 적을 경우 각 부처를 상대로 암암리에 예산 불용을 종용한다고 알려진 기재부 행태는 부작용을 키운다. 필요에 따라 쓰기로 한 예산을 사용하지 못하게 되니 여기저기서 행정 집행에 구멍이 생기게 된다.

우 교수는 “기재부가 각 부처에 돈을 쓰지 말라고 전화가 돌고 있다는 제보가 들어 온다”며 “윤 정부 출범 첫해인 지난해에도 불용 규모가 13조원에 달했는데, 통상적인 수준을 크게 웃돌았다”고 전했다. 지난해 예산 불용 규모는 12조 9천억원으로 8년 만에 최대치를 기록했다. 2021년과 2020년에는 각각 8조 3천억원, 6조 6천억원이었다.

24일 오전 서울 여의도 국회에서 열린 제401회국회(임시회) 제3차 본회의에서 2023년도 예산안에 대한 수정안이 재석 273인, 찬성 251인, 반대 4인, 기권 18인으로 가결되고 있다. ⓒ뉴시스

재정 확대 요구 높아지는데, 재정건정성 골몰하는 정부

정부는 단기 대응으로 상황을 모면하려는 모양새다. 장혜영 의원이 한국은행으로부터 받은 자료에 따르면, 지난 3월 말 기준 정부는 한은으로부터 48조 1천억원을 일시 차입했다. 이 중 17조 1천억원을 상환하고 31조원의 잔액이 남은 상태다. 올해 정부의 한은 일시 차입 한도는 50조원이다. 한은 일시 차입은 재정 운용상 세입과 세출 불일치를 해소하기 위한 단기 대출이다. 정부는 단기 국채인 재정증권도 활용하고 있다. 올해 3월까지 9조원의 재정증권을 발행했다. 한은 일시 차입과 재정증권은 연내 상환해야 한다. 연간 세수 결손이 우려되는 상황에서는 근본적인 대책이 못 된다.

국채를 발행해 예산을 확보해야 한다는 목소리가 커진다. 우석진 교수는 “세입이 부족하면 국채를 발행하는 게 정상적인 재정 운용 방식”이라며 “불용을 유도할 게 아니라 추경을 해야 한다”고 말했다. 그러면서 “정부가 세수 추계를 잘못한 데 대해 사과하고 (국채를 발행해) 넘어가야 하는데, 윤 대통령이 재정건전성이라는 이념에 편향돼 있어 제대로 논의되지 못하는 것 같다”고 했다.

정부는 여전히 재정건정성 기조를 고집하고 있다. 윤 대통령은 지난 18일 국무회의를 주재해 “방만한 지출로 감내할 수 없는 고통을 미래 세대에 떠넘기는 것은 미래 세대에 대한 착취”라며 “재정건전성 강화는 우리 사회의 지속 가능성과 미래 세대를 위해 반드시 해야 한다”고 발언했다. 국회를 향해서는 국가 부채를 일정 수준으로 묶어두는 재정준칙 통과를 요청했다.

정부가 한국 재정건정성을 지나치게 과소평가하고 있다는 지적이 제기된다. 한국의 경제 규모(GDP) 대비 정부 부채 비율은 50% 수준이다. 추가적인 국채 발행 여력이 충분하다는 게 전문가들의 공통된 의견이다. 외화 등 대응 자산이 있어, 상환을 위해 별도 재원 마련이 필요 없는 금융성 채무 비율이 높다는 설명이 따른다. 한국의 금융성 채무 비율은 35% 수준이다. 또한, 외국인 보유 국채 비중도 15% 안팎으로 낮아, 국가 부채에 따른 부담이 크지 않다.

정세은 교수는 “외환시장 방어용 부채 비율을 감안하면 실질적인 의미의 부채 부담은 굉장히 낮은 수준”이라면서 “재정이 건전하다고 해야 할 정부가 도리어 부채 비율이 위험해질 수 있다며 스스로 운신의 폭을 좁히고 있다”고 지적했다.

부족한 세수에 더해, 재정 확대가 요구되는 상황도 국채 발행 필요성을 더한다. 지금과 같이 경기가 좋지 않을수록 국가가 보다 적극적으로 서민 지원을 강화해야 한다고 전문가들은 강조한다. 재정건전성에 골몰할 때가 아니라는 얘기다.

김유찬 홍익대 교수(전 조세재정연구원장)는 “민간 경제만으로 경기 침체를 극복하기 어려울 때는 정부가 재정 지출을 늘려서 전반적인 국가 경제가 활성화되도록 노력해야 한다”며 “정부가 보다 적극적인 역할을 해야 한다”고 강조했다. 이어 “그런 면에서는 지금의 정부 정책이 어떻게 작용할지에 대해 좋게 평가하기 어렵다”고 했다.

정 교수도 “민간 경제가 알아서 잘 돌아가는 시대는 갔다”며 “지금은 중국과 관계가 악화되고 미국으로부터의 압박도 거세지고 있다”고 말했다. 이어 “국가 역할이 커지고 있다”며 “재정 여력을 활용해 국채를 발행하고 확장 재정을 펴야 한다”고 강조했다. 그러면서 “정부는 긴축재정 기조를 고수하면서 손을 떼고 민간에 넘기려고 한다”며 “올해 성장률이 1.5% 밑으로 떨어지면 정부 재정 정책이 실종됐다는 비판을 피할 수 없을 것”이라고 경고했다.

윤석열 대통령이 지난 1월 2일 오후 서울 강남구 코엑스에서 열린 2023 경제계 신년인사회에서 기념촬영을 하고 있다. 왼쪽부터 구광모 LG그룹 회장, 정의선 현대자동차그룹 회장, 이재용 삼성전자 회장, 김기문 중소기업중앙회 회장, 윤 대통령, 최태원 대한상공회의소 회장, 허창수 전국경제인연합회 회장. (사진=대통령실 제공) 2023.01.02. ⓒ뉴시스

감세 기조에서 돌아서야 한다는 지적도 제기된다. 정부의 감세 조치는 향후에도 조세 기반을 취약하게 하는 위험 요인으로 작용한다. 정부는 법인세를 인하한 데 이어, 국가전략기술에 대한 투자 세액공제율도 대기업 기준 8%에서 15%로 확대했다. 올해 투자증가분에 대해서는 10% 추가 공제도 적용한다. 잇따른 법인세 감세는 내년 세수에 막대한 영향을 미치게 된다.

전문가 경고가 쏟아진다. 이상민 수석연구위원은 “재정 건전성에 빨간불이 켜진 상황에서는 감세 포기하는 게 합리적”이라고 말했다.

김유찬 교수는 “재정 지출 늘리려면 국채를 많이 발행해 민간에서 차입하거나, 세금을 더 많이 받아야 한다”며 “대기업에 유리한, 강도 높은 감세를 강행하면서 세수 측면에서 굉장히 불리하게 작용할 것 같다”고 설명했다. 그러면서 “세금을 더 많이 받고, 필요하면 정부 부채를 늘려 지출을 확대하는 게 경제를 살리는 데는 더 좋은 방법”이라고 강조했다.

정부는 재정건정성을 외치지만, 정작 스스로가 감세 정책을 통해 재정건전성을 헤치고 있다는 지적이 나온다. 나원준 경북대 교수는 “국가 재정 총량을 규제하려는 재정준칙의 문제는 감세 문제와 결합돼 있다”며 “감세 때문에 줄어든 세수 범위 안에서 재정을 편성하려는 것인데, 그러다 보면 경제 긴축적인 효과를 낳게 된다”고 지적했다.

그는 “억지로 재정을 줄일 때 민생을 위한 복지 관련 지출이 감축 대상이 될 가능성이 있어 매우 우려된다”며 “대기업 돈을 아껴주기 위해, 서민에게 가야 할 공적 이전 지출을 줄이는 것은 굉장히 역진적인 성격의 재정 정책”이라고 비판했다,




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