모든 것이 계획대로 된다면 2050년이면 새로운 경제 강국 여럿이 탄생할 것이다. 인도의 나렌드라 모디 총리는 2047년에 인도의 1인당 GDP가 세계은행의 고소득 기준치를 넘어서는 것을 목표로 하고 있고, 인도네시아는 인구 고령화가 발목을 잡기 시작할 2050년까지 부유한 국가들을 따라잡을 수 있을 것으로 보고 있다. 2050년은 사우디아라비아의 무함마드 빈 살만 왕세자의 경제 다각화 개혁이 완성될 것으로 예정된 해이기도 하다. 이 외에도 칠레, 에티오피아, 말레이시아를 비롯한 작은 국가들도 나름의 계획을 가지고 있다.
이 계획들은 각기 다르지만 모두 하나의 공통점이 있다. 이 계획들 모두 굉장히 야심 차다. 인도가 모디 총리의 목표를 달성하려면 지난 30년 동안의 평균 성장률보다 1.5% 포인트 높은 연 8%의 GDP 성장이, 인도네시아는 지난 30년의 평균 4.6%보다 훨씬 높은 연 7%의 성장이 필요하다. 또 같은 기간 평균 2.8% 성장한 사우디의 비석유 경제는 연 9%의 성장을 달성해야 한다.
2023년은 인도, 인도네시아, 사우디에 상당히 좋은 해였지만, 그 정도의 속도로 성장한 국가는 없었다. 30년은 고사하고 5년 동안이라도 이런 성장세를 유지한 국가는 거의 없다. 고도성장을 위한 확실한 비결도 없다. 번영을 촉진하기 위한 경제학자들의 일반적인 처방은 1980년대부터 국제통화기금(IMF)와 세계은행이 ‘워싱턴 컨센서스’라는 이름으로 추천해 온 자유화이다. 이전에 가장 널리 채택된 정책에는 긴축 재정과 안정적인 환율이 있었고, 오늘날은 전문 관료들이 독점 규제 완화와 국영 기업의 민영화를 촉구한다.
그러나 그런 제안은 궁극적으로 성장을 촉진하기보다는 성장을 가로막는 장벽을 제거하는 데 초점을 맞춘다. 실제로 뉴욕대학교의 윌리엄 이스털리 교수는 워싱턴 컨센서스와 가장 일치하는 정책을 펼친 52개국이 1980년부터 1998년까지의 GDP 성장률이 2%에 불과하다는 것을 밝혔다.
모디 총리나 빈살만 왕세자는 기다릴 마음이 없다. 그들은 성장을 원한다. 그것도 빠른 성장을 원한다. 이들의 목표는 1970년대와 1980년대에 동아시아가 이룩했던 고도성장을 달성하는 것이다. 세계화가 확산할 때 동아시아는 풍부하고 값싼 비숙련 노동력을 십분 활용해서 자동차(일본), 전자제품(한국), 제약(싱가포르) 시장을 선점했다.
동아시아에서는 수입을 제한하는 보호무역주의의 벽 뒤에 산업이 육성됐고, 다른 나라와의 무역이 세계적으로 장려되자 산업이 번성했다. 이후 외국 기업이 들어오면서 동아시아는 더 복잡하고 수익성 높은 상품을 생산하는 데 필요한 노하우와 자본도 확보하고 생산성을 높였다.
따라서 개발도상국이 제조업에 여전히 열광하는 것은 자연스러운 일이다. 모디 총리는 2015년 재계 리더들에게 ‘어디에서 판매하든 생산은 인도에서 하라’며 인도 GDP에서 제조업이 차지하는 비중을 16%에서 25%로 늘리겠다는 계획을 발표했다. 캄보디아는 2025년까지 의류를 제외한 공장의 수출을 두 배로 늘리기를 원하고, 케냐는 제조업이 매년 15% 성장하기를 원하고 있다.
전략 1: 노동집약적인 산업을 건너뛰고 바로 첨단 산업으로
하지만 한 가지 걸림돌이 있다. 40~50년 전보다 산업화를 유도하기가 훨씬 더 어려워졌다. 기술 발전으로 양말 한 켤레를 생산하는 데 필요한 노동자 수가 그 어느 때보다 줄어들었다. 인도에서는 1980년에 비해 2007년에 공장을 운영하는 데 필요한 근로자 수가 5분의 1로 줄었다. 전 세계적으로 산업은 이제 부유한 국가의 풍부한 기술과 자본을 바탕으로 운영되고 있고, 노동력에 대한 의존도가 낮아지면서 대규모의 값싼 노동력은 더 이상 경제 발전을 가져오지 못한다.
그렇기 때문에 인도를 비롯한 개발도상국들이 노동집약적인 산업을 건너뛰고 바로 고급 기술 분야를 발전시키려는 새로운 계획은 세우고 있다. 양말을 만드는 대신 반도체와 같은 첨단 기술을 생산하려는 것이다. 모디 총리는 고위 관리들에게 연간 1,000억 달러 규모의 투자를 유치하라고 명령했고, 칩 제조업체의 유치를 주요 경제 목표 중 하나로 지정했다. 또 ‘생산 연계 인센티브’로 인도에서 생산되는 컴퓨터나 미사일은 물론, 다른 첨단 기술 제품에도 세금 감면 혜택을 준다. 2023년 한해에만 이런 보조금이 450억 달러, 즉 GDP가 1.2%에 달할 것으로 추정된다. 이는 최첨단 분야 보조금 제도가 처음 시행된 2020년의 80억 달러에서 많이 증가한 액수다.
마찬가지로 말레이시아는 클라우드 컴퓨터 운영체제를 설립하는 기업에 보조금 혜택을 주고 자국 내 공장 설립 비용을 지원하고 있다. 케냐도 2030년에 완공될 면세 산업 단지를 건설 중이며, 추가로 20개의 산업 단지를 계획하고 있다.
초기 단계가 성공적인 국가도 있다. 캄보디아는 제조업의 GDP 비중이 5년 전보다 3% 높아졌고, 중국에 해외 공장을 세운 여러 기업이 다각화를 모색하면서 캄보디아의 저렴한 비용, 첨단기술 제조업에 대한 보조금과 국가 투자에 매료됐다.
하지만 다른 곳은 그렇지 못하다. 인도에서는 제조업이 GDP에서 차지하는 비중이 제자리걸음을 하고 있어 내년까지 25%의 목표를 달성하지 못할 것으로 보인다. 중국에서는 애플이나 테슬라 같은 유명 기업이 한두 개의 공장을 이전했지만, 우수한 인프라와 높은 교육 수준을 갖춘 중국에 예전처럼 투자할 의향은 없어 보인다.
문제는 첨단 제조업을 유치하려다가 과거의 재앙적인 결과를 되풀이하게 될 위험이 있다는 것이다. 1960년부터 1991년까지 인도 GDP에서 제조업이 차지하는 비중이 두 배로 증가했지만, 1990년대에 보호 장벽이 철폐되자 전 세계로 수출할 수 있을 만큼 저렴한 제품이 없었다.
이번에는 특히 더 큰 위험이 있다. 모디 총리는 ‘자립’, 즉 인도가 필요한 모든 것, 특히 무기에 들어가는 기술을 생산할 능력과 제조업을 동일시하기 때문이다. 인도는 인도네시아와 터키와 함께 경제 성장을 자국의 지정학적 입지를 강화하는 길로 여기는 국가 중 하나이며, 이 때문에 잘못된 방향으로 투자가 이뤄질 가능성이 높다.
전략 2: 녹색 전환 활용하기
기본적인 제조업 양성 전략이나 첨단 산업에 바로 집중하는 전략이 가진 이런 단점 때문에 일부 국가는 천연자원, 특히 녹색 전환을 촉진하는 금속과 광물을 사용하는 산업을 유치하는 다른 접근 방식을 시도하고 있다. 특히 중남미 국가들이 관심을 보인다. 콩고민주공화국과 짐바브웨도 마찬가지다. 하지만 이런 전략에 가장 앞장서고 있는 나라는 바로 인도네시아다.
인도네시아는 2020년부터 금속정제공장을 국내로 끌어들이기 위해 전 세계 공급량의 7%와 22%를 차지하는 보크사이트와 니켈의 수출을 금지했다. 인도네시아는 인도네시아 노동자가 배터리 부품부터 풍력 터빈에 이르기까지 모든 것을 생산할 수 있도록 공급망의 모든 단계로 이 전략을 확산하려 한다.
인도네시아는 채찍뿐만 아니라 돈과 시설이라는 당근도 내밀고 있다. 인도네시아에서는 인프라 붐이 한창이다. 인도네시아의 인프라 지출은 2020년부터 2024년까지 2014년의 1.5배 이상인 4,000억 달러에 달할 것으로 예상된다. 여기에는 13,000헥타르의 옛 보르네오 열대우림에 있는 칼리만탄 공단에 들어간 1,290억 달러를 포함해 수십억 달러 규모의 산업단지 최소 27개에 대한 자금이 포함된다.
다른 국가도 여러 인센티브를 마련했다. 브라질은 태양관 패널을 설치하려는 기업에 보조금을 주기로 했고, 볼리비아는 리튬 산업을 국유화하면서 설립한 새로운 국영 대기업과 중국 기업의 합작 투자를 허용하기로 했다.
에너지나 천연자원 생산 국가가 에너지와 천연자원을 단순히 채굴해서 수출하는 것을 넘어, 에너지와 천연자원의 저장, 정제, 가공, 최종 제품의 생산 등 공급망의 여러 단계를 장악하려는 접근 방식은 거의 전례가 없다. 예를 들어, 세계 최대 산유국들은 대부분을 원유를 수출하고, 미국, 중국, 인도, 일본이 원유를 정제한다. 사우디아라비아는 자기 생산량의 4분의 1도 정제하지 못해서, 국영 석유 기업인 사우디 아람코는 중국 북부에 정유시설이 있다.
그동안 천연자원 수출 금지 품목은 가나의 목재나 탄자니아의 차 등을 포함해 대부분 공급망이 단순한 상품이었다. 하지만 최근 수출이 금지되는 천연자원은 공급 단계가 매우 많다. 일례로 전기 자동차에 사용할 수 있을 정도로 순도 높은 니켈을 인도네시아에서 확보하기 위해서는 정제되지 않은 니켈이 세 가지 유형의 공장을 거쳐야 하고, 니켈을 자동차 생산에 사용할 수 있도록 하기 위해서는 추가로 여러 공장을 더 거쳐야 한다. 인도네시아 국내에서 그 모든 공정이 이뤄지도록 하려는 것이다.
하지만 이런 전략으로 고도성장을 이룰 수 있는지는 미지수다. 화석연료로 걸프 지역 일부 국가가 부유하게 된 것은 사실이지만, 전 세계 거의 모든 산업이 끊임없이 석유를 소비하고 있음을 기억해야 한다. 친환경 금속으로 그만한 이익을 얻을 수 있다는 보장은 없다. 배터리는 몇 년에 한 번씩만 교체하면 된다. 실제로 국제에너지기구는 친환경 상품으로 인한 금속 수익이 향후 몇 년 안에 정점에 달하고, 그 이후에는 감소할 것이라고 예상한다. 게다가 기술 발전으로 인해 특정 금속에 대한 수요가 갑자기 줄어들 수도 있다.
전략 3: 무역 중개 지점의 재창조
한편 석유로 부자가 된 국가들은 또 다른 전략을 시도하고 있다. 이들은 무역 중개 지점 자체의 재창조를 시도하고 있다. 이들은 걸프 지역이 세계 비즈니스의 중심지가 되기를 바라며, 걸프 지역이 정치적인 중립을 지켜 세계 모든 국가와의 무역을 환영하고, 특히 미-중 갈등 속에서 지정학적 긴장을 피할 수 있는 피난처를 제공할 수 있다고 강조한다.
걸프 지역이 이런 전략을 채택한 이유가 있다. 우선 빠르면 2050년, 늦어도 언젠가는 세계가 화석연료에 대한 의존도를 낮춰 탄소 순배출 제로에 도달할 것이다. 게다가 걸프 지역은 부유하지만 여전히 경제는 개발 단계에 머무르고 있는데, 현지 노동력은 말레이시아보다 숙련도는 낮고 스페인과 비슷한 수준의 높은 임금을 받는다. 따라서 외국인 노동자가 필수적이다. 사우디에서는 외국인 노동자가 전체 노동력의 4분의 3을 차지한다.
걸프 지역에서 경제의 다각화를 처음으로 시도한 국가 중 하나는 아랍에미리트(UAE)이다. UAE는 해운 및 관광업과 같이 다른 산업을 촉진하는 데 도움이 될 수 있는 산업과 인공지능(AI)이나 화학과 같은 첨단 산업에 집중하고 있다. UAE의 수도 아부다비에는 이미 루브르 박물관의 첫 분관과 뉴욕대학교의 분교가 있다. UAE는 관광객을 위한 우주여행 상품을 개발 중이기도 하다.
카타르도 다각화 전략의 일환으로 65억 달러를 들여 1,500헥타르에 달하는 교육 도시를 건설하고 있다. 여기에 분교를 만들기로 한 대학은 미국의 노스웨스턴과 영국의 유니버시티 칼리지 런던을 포함해 이미 10개에 이른다.
걸프 지역의 다른 국가도 이런 접근 방식을 모방하려 하고 있다. 사우디는 2022년 GDP의 0.7%를 차지한 외국인 투자가 2030년 5.7%에 이를 수 있도록 막대한 자금을 쓰고 있다. 사우디의 공공투자 기금은 지난 10년간 전국적으로 1조 3,000억 달러를 투자했는데, 이는 조 바이든 미국 대통령의 산업 정책인 인플레이션 억제법에 들어갈 돈보다 더 많은 금액이다. 사우디는 축구팀부터 석유화학 공장, 그리고 신도시에 이르기까지 온갖 분야에 투자하고 있다. 사우디가 2023년에 투자한 금액이 GDP의 20%에 달할 것으로 추정된다. (중국은 2019년에 GDP의 1.5%를 투자했다).
이렇게 많은 돈을 한꺼번에 쏟아붓는 것의 문제점은 경제 성장에 무엇이 효과 있고, 무엇이 효과 없는지 파악하기 어렵다는 것이다. 오만의 제조업체는 오만의 신규 산업단지 중 한 곳에 임대료 없이 공장을 세우고, 넉넉한 보조금으로 자재를 구입하며, 정부를 포함한 주주들로부터 저렴하게 돈을 빌려서 직원의 임금을 줄 수 있다. 심지어 수출 보조금을 받아 상품을 해외에 더 싸게 판매할 수도 있다. 그렇기 때문에 그중 어떤 정책이 효과 있고, 어떤 공장이 이런 도움 없이도 버틸 수 있는지 알아낼 길이 없다.
이미 명백한 것은 하나 있다. 안타깝게도 걸프 지역에서 민간 부문은 아직 성장하지 못하고 있다. 사우디에서는 지난 5년간 비석유 부분 경제 성장의 거의 80%가 정부 지출에서 비롯됐다. 사우디 여성의 노동시장 참여율이 2018년의 20%에서 현재 35%로 많이 증가했지만, 나머지 걸프 지역의 여성 노동시장 참여율은 여전히 낮다. 또 사우디가 2011년 도입한 국내 노동자 할당제(예를 들어 그린 테크 분야의 6%, 보험업의 20%)는 오히려 생산성을 낮추면서도 민간 고용에는 아무런 영향을 미치지 못한 것으로 드러났다.
어떤 전략을 선택해야 할까
경제 성장에 성공하는 국가가 몇몇 있기는 할 것이다. AI에 대한 UAE의 투자가 성과를 거둘 수도 있고, 새로운 기술로 인해 니켈에 대한 세계의 의존도가 높아져서 인도네시아에 유리할 수도 있다. 또 인도는 인구가 너무 넓기 때문에 성장이 완전히 정체되지는 않을 것이다.
그러나 고도성장을 이루려는 국가들이 채택한 세 가지 전략, 그러니까 첨단 제조업으로의 도약, 녹색 전환 활용과 무역 중개 지점의 재창조는 아직 효과가 입증되지 않은 도박이다. 게다가 비싼 도박이다.
하지만 지금과 같은 초기 단계에서도 몇 가지 교훈을 얻을 수 있다. 첫째, 최근 수십 년 동안 국가가 경제 개발에 이렇게 적극적으로 나선 적이 없었다는 점이다. 어떻게든 경제를 발전시켜 농업과 빈곤에서 벗어나 수 세기 동안 부유했던 국가들과 경쟁할 수 있도록 산업을 다각화해야 한다. 그러기 위해서는 인프라, 연구, 국가의 전문성이 필요하다. 시장 금리보다 낮은 대출이 필요할 수도 있다. 이는 국가 개입이 어느 정도 불가피하며 정책 입안자가 혜택을 받을 승자를 골라야 한다는 것을 의미한다.
어쨌든 많은 사람이 워싱턴 컨센서스에 대한 인내심을 잃었다. 독립적인 중앙은행과 경제학자로 채워진 행정부와 같은 가장 직접적인 자유화의 혜택은 이미 거둬들였고, IMF와 세계은행과 같이 자유화의 핵심 국제기관은 힘을 잃은 지 오래다.
오늘날의 개발도상국 정책입안자는 중국이나 한국을 모델로 삼는다. 그런데 자기 나라도 과거에 개입주의를 실행했고, 그것이 실패했음을 기억하는 사람은 거의 없다. 1960년대와 1970년대에 정부 주도의 산업 정책을 열정적으로 시험한 것은 동아시아 국가만이 아니었다. 아프리카의 많은 국가도 마찬가지였다. 10년 동안은 두 지역이 비슷한 속도로 성장했다. 그러나 1970년대 중반부터 아프리카의 정책입안자가 잘못된 선택을 했음이 명백해졌다. 부채 위기로 인해 ‘아프리카의 비극’이라 불려지는 10년 동안 아프리카 경제는 연평균 0.6%씩 마이너스 성장을 했다. 2000년대에는 사우디가 석유화학 산업 육성에 막대한 돈을 쏟아부었지만 실패했다. 석유를 수출하는 것이 자국 노동자에게 임금을 주는 것보다 저렴하다는 사실을 잊어버리고 만 것이다.
한마디로 경제 개발을 하려면 자유화보다는 국가의 개입이 필요한데, 국가의 개발 전략 수립 시 정책 결정을 신중하게 해야 하며, 실패 사례, 특히 자국의 실패 사례를 기반으로 해야 한다는 얘기다.
두 번째 교훈은 리스크가 크다는 점이다. 대부분의 국가는 자기가 선택한 길에 막대한 금액을 투자했다. 캄보디아나 케냐와 같이 경제 규모가 작은 국가에서는 일이 잘못되면 재정 위기가 발생할 수 있다. 3년째 내전 중인 에티오피아에서는 이런 일이 이미 발생해 지난 12월에 채무불이행(디폴트)을 선언했다.
인도와 인도네시아 같은 더 큰 국가도 현재의 노력이 실패로 돌아갈 경우 인구 고령화로 인한 비용 때문에 개발에 다시 투자할 재정적 여력이 없을 것이다. 부유한 국가도 제약이 있는 건 마찬가지다. 부유한 국가는 시간이 많지 않다. 사우디는 석유 수요가 줄어들기 전에 경제 개발을 달성해야 한다. 그렇지 않으면 국민을 부양할 방법이 거의 없다.
세 번째 교훈은 국가의 경제 성장 방식이 변하고 있다는 점이다. 가난한 국가가 부유한 국가를 따라잡으려면 부유한 국가보다 생산성을 더 많이 높여야 하는데, 지금까지의 연구에 따르면, 가난한 국가가 부유한 국가보다 더 빠른 속도로 생산성을 향상하는 분야는 제조업뿐이다.
그런데 21세기의 산업에서는 그런 이점이 없을 수도 있다. 경제 성장에 매진하는 구가는 공장 공정을 더 효율적으로 만드는 데 투자하기보다는 (생산성이 낮은 것으로 악명 높은 산업임에도 불구하고) 녹색 금속을 채굴하고, (생산성이 낮은 또 다른 분야인) 관광업에 치중하거나, (더 복잡한 부품을 만드는 대신) 전자제품을 조립하는 데 점점 더 많은 돈을 투자하고 있다.
결론적으로 말하자면 21세기에도 부자가 될 수 있을 것이다. 고도의 경제 성장이 불가능하다고는 할 수 없다. 하지만 그 경쟁은 20세기보다 더 치열하고 어려우며 지난할 것이다.